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林民全/浅谈我国土地征收制度的完善

发布于:2008-5-29 18:50:13??????浏?#26469;问?script language="javascript" src="/inc/article_view.asp?id=1025">


[摘要] 土地所有权制度的本来宗旨在于严格保护私人对土地所拥有的财产权,强调这种权利的绝对性,排他性和永续性,但社会的发展日益要求法律对所有权的上述性质加以限制。国家对非国有土地实行征收正是对传统土地所有权制度提出的新的挑战。本文就土地征收的概念;土地征收与土地征用的区别;土地征收的原则;土地征收的目的;土地征收的程序以及对土地征收的补偿等方面对我国的土地征收制度作简要的论述,并就其中的一些不足提出自己的看法和见解,以期使土地征收制度更加完善,进而更加适应我国市场经济的发展。


[关键词] 土地征收  征收程序  征收的补偿


一、土地征收的概述

       一般认为,土地征收指国家根据公共利益需要而行使公权力,以补偿为条件,强制取得他人的土地所有权,他人的土地所有权因国家的征收而消灭。[1]

(一)土地征收与征用的区分

       在我国2004年最新通过的宪法修正案里,将第10条第3款修改为:"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。"第一?#26410;?#31435;法上正式区分了"土地征收"和"土地征用"。?#25910;?#35748;为,虽然土地征收和土地征用这两个概念之间具有一定的联系,如两者都是为了公共利益需要?#27426;?#35201;经过法定的程序?#27426;?#35201;依法给予补偿。但同时这两个概念之间却有本质的区别:

 1、二者的法律效果不同。土地征收是土地所有权的改变;土地征用则是土地使用权的改变。征收的实质是强制收买,征用的实质是强制使用。这是两者最主要、也是最本质的区别。

2、二者实施的对象不完全相同。征收的对象限于不动产,主要是土地所有权和土地使用权;征用的对象包括动产和不动产。 [2]

3、二者的适用条件不同。土地征用一般适用于临时性的紧急状态,也适用于临时性的公共用途。而土地征收即使不存在紧急状态,为了共同利益的需要?#37096;?#20197;实施。[3]

(二)土地征收的原则

 1. 可持续发展原则。我国《土地管理法?#26041;?#21487;持续发展作为土地征收的基本原则之一,这是由土地在我国的特殊重要性决定的。在我国,土地具有多重功能。土地既是重要生产资料和财产,也是人民安身立命之本,还是重要的环境资源要素。土地问题在我国既是环境问题,也是经济、社会问题,在土地问题上引入可持续发展原则是十分必要的。

?#25910;?#20197;为,在我国的土地征收制度中,可持续发展原则表现为两个必须遵循的原则:

(1)珍惜耕地,合理利用土地的原则。土地是国家宝贵的物质财富,尤其特别的是,农业是基础产业,而过滥的土地征收正是我国耕地流失的一个主要途径,因而保护耕地并合理利用土地具有更为重要的意义。根据这一原则,土地征收中应尽量减少对耕地资源的破坏,如严格将土地征收限制在"公共利益"的范围内,实行征收后重新开垦的制度。这一原则?#24378;?#25345;续发展在征地中表现的第一层次,着重在资源保护,体现了国家对土地利用进行限制的要求。

(2)注重社会公平,坚持有偿使用土地,保障失地农民的利益。长期以来,我国农村经济一直处于比?#31995;?#30340;发展水平,而土地征收意味?#25490;?#27665;集体土地所有权的丧失。泛滥的土地征收无疑会使农村经济雪上加霜,甚至出现农民生活水平倒退的现象,社会公平受到严重损害。因此,土地征收制度的改革中必须切实保护农民的利益,例如减少对农民土地的征收,建立多样化的安置体系,包括采用货币安置、征地补偿费入股安置、社会保险安置、留地安置、债券安置等多种安置方法,[4]多方解决失地农民的生活问题。这一原则?#24378;?#25345;续发展在征地中表现的更高的第二层次,着重在维系社会公平,促进人的发展,体现了建立和谐社会的要求。

2、保证国家建设用地原则。国家建设征收土地,被征地单位必须无条件服从,这不只是因为征收土地是国家政治权力的行使,而且因为国家政治权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益,是全体人民的共同利益体现,私人行使权力不得违背社会公共利益,而且在与社会公共利益相抵触?#26412;?#24471;对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公益的表现,因此应在贯彻节?#21152;?#22320;,保护土地的前提下保证国家建设用地。[5]

(三)土地征收的目的

       各国宪法和法律都规定公益目的性是土地征用的惟一正当理由,公共利益的需求是各国土地征收制度中国家抗辩个人合法权利的公认理由。[6]


二、我国土地征收目的的明晰

(一)我国土地征收目的的缺陷

       现行的《中华人民共和国宪法》第10条第2款和《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款都规定了征收目的的"公共利益性",但上述的条文只强调国家享有土地征收权,没有规定行使权力的限制要件(即如何确定"公共利益")。更由于"公共利益"概念的抽象性,这就为?#25105;?#35299;释"公共利益",扩大征地范围留下了空?#21360;?/span>

(二)改革我国土地征收目的的建议

       根据对2000年-2001年度全国16个省征地及用地结构分析,在各类建设项目用地中,属于营利性质的工商业,房地产等城市经营性用地征收集体土地占总征地面积的21.9%,仅次于交通、能源、水利等基础设施用地的52.14%。其中,征地?#21152;?#22320;面积的比例已达74.89%;在征?#24613;?#20363;为69.72%的交通、能源、水利等基础设施用地、在征?#24613;?#20363;为77.3%经济适用房、市政公用设施等城市公益性用地、征?#24613;?#20363;为62.97%的道路、学校、企业等乡镇村建设用地中,真正属于为"公共利益"征收的非营利性用地只占其中的一部分,土地征收已成为各地满足社会经济发展对土地需求的主要方式。可见,我国土地征收的目的已远远超出公共利益的范畴。[7]因此,严格界定公共利益的范围,把征地目的的公共利益性作为评判一项具体土地征收行为是否合法的唯一标准具有重要的?#36136;?#24847;义。

1、完善"公共利益"的表述。土地是稀缺资源,是一切社会经济活动的载体。作为稀?#26412;?#27982;资源的土地在以"公共利益"需要为理由被征收?#20445;?#20854;目的即所谓的"公共利益",必须满足以下四个条件?#28023;?)土地使用方向具有鲜明的社会性特点,不以赢利为目的,一般以社会公共产品为最终表?#20013;问劍唬?)项目受益人是社会绝大多数人,而非特定的公众;(3)社会绝大多数人能直接享受。例如:建设"经济开发区"、"科技园区"、"?#34892;?#22411;的水电项目"虽可使社会成员"间接"得到利益,仍属于商?#30340;?#30340;,而不属于社会公共利益;[8] (4)土地征收后较征收前更具社会效益。

  2、采用?#23454;?#30340;立法体例,严格界定"公共利益",缩小国家土地征收权的范围。何谓"公共利益"?各国和地区虽然有不同规定,但按照立法体例,一般可分为两种形式?#28023;?)概括式。即有关土地征用的法律对社会公共利益的范围没有明确限定,但可以通过其它法律对私人土地或财产给予充分保护,采用这种方式的有德国、澳大利亚[9];(2)概括兼列举式。如韩国《土地征收法?#32602;?#31532;三条列举了可以征用或使用的土地项目,在第八款规定"依法可以征用或使用土地的其他项目",概括规定了其他法律认可的公共事业。[10]?#25910;?#35748;为,我国物权立法应采世界上多数国家所用的概述加列举式的立法方式,除了保留现有"公共利益"的原则性规定外,还应明确规定"公共利益"的范围。因为采用概括式虽然可以发挥法律的伸缩性,但此种方式可操作性差,并且由于我国行政机关现在的工作水平和透明度还不能完全令人满意,过于原则性的规定不利于?#38469;?#34892;政机关严格依法实施土地征收。如果采用列举兼概括式,其中列举性的规定可以明确土地征收权行使的具体范围,最大限度地减少土地征收权行使的自由裁量权,维护公共利益的权威性,强化土地征收权的操作;概括性的规定可以有一定的法律空间,在列举的范围外需征收土地?#20445;?#30001;有法律授权的相关部门确定用地符合公共利益后也?#24066;?#34892;使征收权,它是列举式的补充。我国台湾地区的《土地法》就兼采概括与列举两种方法,值得借鉴。[11]

3、严格区分公益性和经营性建设用地,并分别适用土地征收和征用,缩小国家行使土地征收征用权的范围,防止土地征收征用的滥用。建议将现在现行《土地管理法》"建设用地"一章划分为"公益性建设用地"和"经营性建设用地"两部分,明确规定只有公益性建设用地才?#24066;?#36890;过土地征收获得土地。而经营性建设用地可以通过两个渠道解决:第一、充分利用现有国有的土地。开放国有土地市场,用地单位通过出让、转让、租赁等方式从土地管理部门或其他国有土地使用权人?#31181;?#21462;得国有土地使用权。[12]第二、应?#24066;?#25353;照土地利用规划为建设用地的集体土地的使用权直接进入土地的一级市场。农民可以通过以土地承包经营权入股或通过出租土地承包经营权等方式,直接分享土地流转所带来的收益。

4、严格区分"政府利益"和"公共利益"。政府作为社会公共资源的管理者和使用者,是"公共利益"的代表。但政府作为一个组织,也存在自身的利益,特别是目前社会对政府行为的监督不到位的情况下,政府就有可能以"公共利益"为名,行"政府利益"之实。因此,应建立和完善土地征收目的合法性的审查机制,国务院或省?#24230;?#27665;政府严格执行《土地管理法》中的土地征收审批制度,加强对土地征收目的合法性的事前审查。可以考虑设立政府机关和专家联合机构,对土地的征收是否符合公共利益进行审查,并将审查过程和结果置于公众的监督之下。此外,还应建立土地征收目的不合法时的救济制度,加强征地目的合法性的事后审查,被征收人在认为土地征收目的不合法?#20445;?#38024;对土地征收这一行为,可以向有关行政机关提出行政复议,?#37096;?#20197;向人民法院提起行政诉?#31232;?/span>


三、土地征收程序的重构

       实体法公正性的实现,必须以程序的公正为保障。土地征收程序的设置正是为了平衡国家、集体和个人的利益,实现社会公平正义,并促进土地征收的顺利进行,带动经济和社会发展。依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定,我国土地征收的程序为:书面申请→审批→公告→补偿登记→实施征收。在程序上,就有先天的不足,不能有效的统一征地与保护农民权益的矛盾,不能有效地规范政府行为。

(一)我国土地征收程序的不足

1、有关土地征收程序的立法不够明确、清晰,在许多具体的制度设计上存在漏洞?#28023;?)土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法,必须是为了公共利益需要才能征收土地,这是国际上通行的原则,亦为我国法律所?#37038;堋?#20294;这一原则在实施过程中?#35789;?#21040;了严重扭曲,表现在:一方面,我国对公共利益的界定不够明?#32602;?#21478;一方面,公共利益在程序上没有保障,审批程序中没有征地目的合法性的专项审查,在征地公告中也没有征地目的合法性的专门?#24471;鰲?#36825;样的一个直接后果是无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视,导致一些经营性用地也采用征地方式,从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权;(2)缺少对行政机关的监?#20132;?#21046;。在我国,行政机关既是土地征收的决定者,亦是执行者,处于绝对优势地位,必须严加监督,防止权力滥用,但我国现行土地立法并没有规定必要的监?#20132;?#21046;。如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施,缺少对行政机关的必要监督,导致行政机关既当运动员又当裁?#24615;保?#23481;易侵害集体和个人的合法权益,也会带来行政权力的泛滥,破坏政府和人民的关系,危害社会稳定和?#27604;佟?/span>

 2. 土地征收程序中对被征收者的保护不足?#28023;?)土地征收程序透明度和公示性不够。如在补偿方案的确定上,是由政府自己核准并实施的,?#30340;?#20445;障征收程序的公示性,难以避免暗箱操作行为的发生,因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护;(2)被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中,被征收者都处于比较?#27426;?#30340;局面。《土地管理法》第四十八条规定:"征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见"。但?#28909;?#24449;地补偿方案已经确定,这是更多体现的是告知而不是征求意见。由于土地产权不明晰,被征地村组同意征地方?#31119;?#20063;往往是村书记、村主任说了算,被征地农民的意见所起的作用是微乎其微的。除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面?#27982;?#26377;表达自己意见的机会;(3)对被征地者的救济措施规定不足。对于土地征收出现争议时的行政和司法救济措施,现行立法缺乏明确全面的规定。根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定,被征地者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的,?#19978;?#32423;以上地方人民政府协调;协调不成,由批准征地的人民政府裁决,并没有规定其向司法机关获得救济的权利,而它的局限性是在这一问题上,上级与下级是利益共同体,仅在个别极为恶劣的事例,其才会有一定的救济功效,因此,这样的救济措施是远远不够的。

(二)改革我国土地征收程序的建议

针对当前我国土地征收程序所存在的问题,?#25910;?#35748;为应借鉴各国的先进做法,并结合本国实际,重点是在其具体规定和实质内容上加以改革、完善,构建一个科学、合理的土地征收程序,以保障被征收者特别是那些以土地为生存基础的农民的合法权益,以维护土地征收的公平正义。

1、申请程序。把土地补偿协商程序前置,放在申请阶段进行,变公告后征收补偿登记为申请时征收补偿协商。由需用地人向政府有关部门提出征地申请,申请人应就征地的目的、条件、补偿等方面作出详细?#24471;鰨?#21516;?#20445;?#24449;收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商,由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方?#31119;?#24182;在有条件的地方举行征地条件听证会和补偿安置听证会以征求被申请人的意见。意见不一?#20445;?#30001;批准征收土地的人民政府裁决,对裁决不服的,可以向人民法院起诉,以保证补偿方案的公正性。这种做法,有利于减少土地征收中的不公平性,使双方可以在相对平等的基础上进行协商,实?#25351;?#26041;利益的最大化和平衡化;农村集体经济组织和农民个人?#37096;?#20805;分参与到征地过程之中,从而保障其合法权益。

2、批准程序。由政府有关部门根据需用地人提出的申请文件和征收方和被征收方达成的补偿协议并结合有关法律规定进行审查,重点审查其目的合法性和补偿的公平性,对其是否符合公共利益进行专项审查,一旦符合即可以结合其他因素,做出是否批准土地征收的决定。土地征收的申请被批准以后,必须予以公告并通知被征收者。         

3、土地征收范围的决定程序。政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者,?#24066;?#34987;征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的,可以向政府有关部门提出复议或者申诉,对复议或者申诉不服的,可以向人民法院提起诉?#31232;?#24403;然,?#37096;?#20197;直接向人民法院提起诉?#31232;?#36825;样的规定,既有利于对行政机关行使权力进行监督,加强对其?#38469;?#38450;止其滥用征收权,同时也为被征收者提供了有力的救济途径,切实维护其合法权益。

4、土地征收的执行与完成程序。因先前征收和被征收方已达成补偿协议,所以在公告无异议后,则可确定具体征收事宜。由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用,之后双方到土地管理部门进行登记,需用地人获得征收土地的所有权。这样既有利于被征收土地者尽快获得合理的补偿,又有利于需用地人早日获得土地的所有权,有利于双方利益的实现,避免不必要的纠纷,维护交易安全。

       总之,在整个土地征收过程中,都要注重被征收者在征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会,并采取足够的救济措施,保证在被征收者存有争议?#20445;?#21487;以通过多种救济途径,有效地维护自己的合法利益。

四、土地换保障-----完善我国土地征收的补偿制度

       土地征收是国家为了公共利益的需要而合法取得集体的土地。虽然其取得是因公共利益的需要而具有合法性,但征地必然要对土地权利人的财产权利造成损失,因此,必须对其进行补偿。而农地的社会保障功能是农地功能中最为重要的功能之一,在征地过程中对农民进行补偿时必须充分考虑农地社会保障的价值,来正确处理征地与失地农民生存与发展之间的矛盾。

(一)土地征收的补偿原则

       近现代基于特定补偿理论确定的补偿原则主要有:完全补偿原则、不完全补偿原则和相当补偿原则。

1.完全补偿原则。该原则从所有权神圣不可?#22336;?#30340;观念出发,其考虑的侧重点是被征收人生活秩序的重建,使其完全回复到与征收前同一的生活状态。其主张补偿应包括一切附带损失,即补偿不仅限于征用的客体,而?#19968;?#24212;包括与该客体有直接或间接关联以及因此而?#30001;?#30340;一切经济上和非经济上的利益,如生活环境的不适、精神上的苦痛等。

2.不完全补偿原则。该原则认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性,可以基于公共利益的需要,而依法加以限制,所以个人应受社会的制约。其主张补偿应仅限于被征用财产的价值;对于难以量化的精神上的损失、生活权的损失等个人主观价值的损失不应予以补偿。至于可以量化的财产上的损失、迁移损失、营业损失以及各种必要费用等具有客观价值而又能举证的具体损失,则应给予?#23454;?#30340;补偿。 我国目前的补偿原则属于这一原则。

3.相当补偿原则。目前绝大多数国家采用的是相当补偿原则,它能够充分考虑土地所有者的利益。该原则认为,对于土地征用补偿应分不同情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则。在多数场合下,本着宪法对财产权和平等原则的保障,就特别财产的征用侵害,应给予完全补偿,但在特殊情况下,可以准许给予不完全补偿,其中包括国家对非国有空地及荒地的征用,以及国家对私有建筑用地超过最高面积限额的征用等,由于该限制财产权的内容在法律的权限之内,因此要求权利?#31169;邮?#20302;于客观价值的补偿,并没有违反平等原则的要求。

(二)补偿标准和范围

1、补偿范围。综观各国法律规定,征收补偿范围主要包括以下几个方面?#28023;?)土地补偿。(2)地上物补偿。此项主要包括建筑物补偿和农作物补偿。(3)搬迁费。(4)邻接地损失补偿。这种补偿主要包括以下几方面:第一,由于土地征收,可能导致残存的土地或邻接地价格下跌或遭受其他损失,对此必须给予补偿。第二,由于土地征收使残地明显难以用于以前所使用的目的?#20445;?#22303;地所有人可以请求征收全部土地。(5)离职者或失业者补偿。这是指国家征收土地后造成原土地权利人或其雇员离职或失业,应对其离职或失业期间的损失给予赔偿。(6)间接可得利益损失补偿。如营业停止或营业规模缩小的损失,建筑物迁移造成的租金损失等,这些损失也是应给予补偿的。[13]

2、补偿标准。土地补偿的标准主要包括?#28023;?)市场价格。即以征地时的市场价格作为土地补偿的标准,有时候还需要根据物价的变化做一定的调整。市场价格标准最有利于对被征地方的保护,也是补偿标准发展的趋势所在。(2)法定价格。即根据法律直接规定的价格作为补偿标准。按照法律规定的价格补偿可以控制补偿资金,从而为国家积累更多的建设资金,但是这种标准的缺点在于对被征地方的保护不足。

(三)我国土地征收补偿的现状

1、补偿标准低。我国现行的土地补偿的范围包括土地补偿费、安置补助费、青苗费及附着物补偿费、新菜地开发基金等。征地补偿费计算方式采用"产?#24403;?#25968;法":征用土地补偿费为该土地被征前3年平均年产值的6-?#20445;?#20493;?#35805;?#32622;补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4-6倍;其土地补偿费和安置补助费的总和按规定最高不得超过土地补征用前3年平均年产值的30倍。即使按最高补偿30倍来算,一亩地平均年产值?#20445;埃埃?#20803;,补偿费也只有3万元。据统计,?#20445;梗梗?#24180;以来,各类征地给农民的补助费为平均每亩?#20445;玻保叮?#20803;,安置补助费每人2344元,仅相当于普通公务员一两年的收入。从西部来看,根据征地补偿安置办法,土地补偿和安置补助费最高标准只有?#20445;?#19975;元/人,仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的?#20445;当丁?#25353;目前农村居民人均生活消费支出计算,只能维持7年左右的生活?#35805;?#30446;前城镇居民人均消费支出计算,仅能维持2年多的生活。 [14]由于补偿标准低,从征地安置的实施效果来看,很难达到保持农民原有生活水平的要求。据对成都市高新区红不村七组和八组的被征地农民的调查,征地前后只有36%的人职业及收入没有变化,64%的人因征地收入下降。[15]

2、补偿方式单一。在实践中多以货币补偿为主,以浙江省为例,浙江省对10个建设用地项目进行的抽样调查表明,在安置的3379人中,除172?#31169;?#20837;社会保障体系外,其余均为货币安置,比例高达94.1%。[16]没有根本解决失地农民的长远生计问题。农民素质普遍不高,缺少就?#30340;?#21147;和谋生手?#21361;?#23646;于弱势群体,一旦失去土地,一次性补偿费将很快被花光,形成新的不稳定因素。

3、补偿费分配不合理。由于农民不是土地的所有者,所以在征地补偿额分配?#20445;?#26412;来就很低的征地补偿?#35759;?#26159;经集体截留后才能部分交到被征地农民的?#31181;小?#25454;统计,我国目前拥有土地使用权的农民只能得到征地款的5%-?#20445;埃ィ?#26449;?#37117;?#20307;经济组织得25%-30%,有60%-?#32602;埃?#20026;政府及各部门所得。[17]


(四)我国土地征收补偿制度的改革建议

1、确立相当补偿的原则。我国在长期的计划经济体制下,过分强调国家和社会利益的至上性,漠视对个人利益的保护,未能确立以民为本的理念。体现在征地补偿中,则强调对土地价值的补偿,忽视对失地农民的救济,没有考虑对失地农民生活的重构,造成了征地后的社会矛盾重重。因此,有必要确立相当补偿原则,重视土地的社会保障功能,对农民的合法利益予以平等保护。

2、重点突出社会保险安置。改变以往征地补偿针对"地"补的观念,把对"地"补偿与对"人"补偿结合起来,将货币安置、招工安置、入股安置、社会保障安置结合起来,重点是社会保障安置,以根本解决失地农民的后顾之忧,真正实现保持农民原有生活水平不变的要求。

3、遵循市场原则,提高征地补偿标准。现行的《土地管理法》中确定的土地补偿和农业人口安置费是以土地年产值为基数乘以一定的倍数来计算,但这一计算方式忽略了土地本身的区位价值的差异和土地的市场情况。因此,应借鉴大多数国家和地区的做法,提高征地补偿标准,以市场作为基础,将土地本身的产值与土地区位价值相结合,将土地补偿费、地上物补偿费、邻接地损失费等主要补偿项目的补偿价格结合当前土地市场的价格,综合确定土地补偿价格。

4、合理确定土地征收的补偿范围。现行的《土地管理法》中确立的补偿范围为土地补偿费、安置补偿费、及地上附着物和青苗补偿费。土地被征收后,不仅使土地所有者丧失了土地,也侵害了农民的土地承包经营权,因此,应考?#21069;?#20892;民的承包权的丧失也列入补偿范围,其他如残地损失等间接损失建议也列入补偿范围,以确实保障失地农民的合法权益。

5、合理分配征地补偿费用。现行的法律明确规定了集体土地所有权主体是农民集体,而不是集体组织,"集体"到底指谁?是?#27010;?#27665;集体,或?#27010;?#26449;集体经济组织,或?#22797;?#27665;委员会和村民小组?理论和实践中未达成共识,不可避免地造成了农村集体土地所有权的代表不明确。[18]实际中不论是集体土地的管理权,还是征地补偿收益的分配权,都落到了村委会这一级自治组织中。因此,集体土地归农民集体所有演变成了归村委会所有。现行法律规定征地补偿对象包括集体和农民,但两者之间如何分配还缺乏明确的规定。而且在许多时候,村委会在征地补偿收益分配过程中并不征求全村农民的意见,只是以村务公开的形式公布征地补偿款及其分配情况,村干?#23458;?#24448;成为了集体组织的"代言人",以村民委员会的名义来强占仅有土地使用权的农民的土地补偿费的事件时有发生,作为弱势群体的农民在由征地补偿费用引发的争议中显然处于不利地位。因此,国家应进一步明?#26041;?#23450;农村土地征用补偿的受益主体,一方面使农民不会因丧失土地使用权而丧失土地收益权,能较好地保护农民的合法权益,另一方面?#37096;?#20197;有效地防止集体财产的流失。


  结语:土地征收引起土地所有权的变动,是所有权社会化的结果,是为了维护公共利益、促进社会福利而削弱财产所有权绝对性的具体体现。国家为公共利益的需要征收土地?#20445;?#22914;何调整国家和集体之间的关系,特别是在维持国家和集体之间?#23454;?#24179;衡的同时能注重对集体及其成员财产权利的保护,是一个很值得探讨的问题。土地征收目的合法性体现限制政府滥用强势权力的要求,征地补偿安置体现对财产所有权人和使用人的财产权损失的补偿,征地程序的公正、透明贯穿始终,三者的目的都从农民这一弱势群体的利益出发,以期达到合法、公平地进行土地征收,并对失地农民的后续生活予以充分保障,解决其长远的生计问题,共建合谐有序发展的社会。


注释:

[1] 龙翼飞 杨一介.土地征收初论

http://www.privatelaw.com.cn/new2004/shtml/20040827-222515.htm 2005.4.18.

[2]梁慧星.宪法修正案对征收和征用的规定――解读修改后的宪法第13条第3款规定.    

http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=1016 2005.3.31

[3]李强.中国土地征收法律制度研究

http://www.lawbreeze.net/2004/7-20/0242.html 2005.3.25.

[4]?#27492;傘?#33539;萍、黄蓓蓉. 目前征地制度存在的问题及改革思路.

http://gs.cqit.edu.cn/lw/200414.doc 2005.3.18

[5]符启林.房地产法(第3版).法律出版社.2004年版.第146页.

[6] 黄东东.土地征用公益目的性理解.载于鹿心社主编.研究征地问题探索改革之路.

中国大地出版社.2003年版.第383页.

[7]耕地?#23613;?#35268;划院、利用?#23613;?#35268;划司联合调研组.征地目的及征地范围专题调研报告.

载于鹿心社主编.研究征地问题探索改革之路.中国大地出版社.2003年版.第47页.

[8] 梁慧星.宪法修正案对征收和征用的规定―解读修改后的宪法第13条第3款规定.

http://www.iolaw.org.cn/shownews.asp?id=5586 2005.3.31.

[9] 土地征用制度的国际比较.

http://lib.zjdx.gov.cn/zltx/list.asp?id=594 2005.3.18.

[10] 黄东东.土地征用公益目的性理解.载于鹿心社主编.研究征地问题探索改革之路.

中国大地出版社.2003年版.第385页.

[11] 征地目的及征地范围专题调研报告.载于鹿心社主编.研究征地问题探索改革之

路.中国大地出版社.2003年版.第51页.

[12]李强.中国土地征收法律制度研究

http://www.lawbreeze.net/2004/7-20/0242.html 2005.3.25.

[13]严红光.我国土地征收法律制度的思考.

http://www.privatelaw.com.cn/new2004/qnxs/..%5Cshtml%5C20050120-233744.htm 2005.3.18.

[14]新华网.(两会信息分析)征地制度改革迫在眉睫

http://www.gz.xinhuanet.com/fcpd/2005-03/10/content_3852131.htm 2005.4.17

[15] 耕地?#23613;?#35268;划院联合调研组.征地安置专题调研报告.载于鹿心社主编.研究征地问

题探索改革之路.中国大地出版社.2003年版.第100页.

[16]卢海元.妥善安置失地农民的基本设想.载于鹿心社主编.研究征地问题探索改革之

路.中国大地出版社.2003年版第420页.

[17]新华网.(两会信息分析)征地制度改革迫在眉睫

http://www.gz.xinhuanet.com/fcpd/2005-03/10/content_3852131.htm 2005.4.17

[18]毛华敏.农村集体土地所有权制度及征收机制治理重构  

http://www.ccrs.org.cn/NEWSgl/ReadNews.asp?NewsID=9137 2005.4.27


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